*【联合早报】省政与中国的政治改革

（2009-08-04）

● 郑永年

至少从中央地方的关系而言，中国还没有从制度层面完全解决国家统一的问题。中央能够控制省主要是因为执政党所具备的强制力，而非基本制度。一旦当中央被这样那样的因素所弱化的时候，就会很快造成强省、弱中央的局面。

中国的省都那么大，一旦民主化，就会产生巨大的能量。从世界各国民主化的经验来看，不能排除在规模很大的省或者其他地方政权一些出于私利的政治人物利用民主化来追求地方主义，甚至是闹独立。直辖市和县（市）都是未来中国民主政治的单元，它们都没有任何独立的可能性。

　　本栏在前几周讨论了为什么中国要进行县政改革，并且提出了中国中央地方关系改革的方向当是虚省实县。因为已经论述了县政改革，这里专门讨论中国的省政改革和中国的政治改革的关系。

　　对省政改革的呼吁并不是什么新鲜事情。自晚清以降，已经经历了很多波的讨论。不同时代的人就如何改革省政提出过不同的概念和方法。在不同时代，政府也会对省政进行不同程度的改革。在漫长中国历史的大部分时间中，中央和地方关系都是围绕着省政的作用来展开的。尤其是清朝解体之后，更是围绕着国家的统一问题来讨论省制改革。人们所提出的各种方案包括虚省、缩省、废省、兴省等等的中心，都是中央和地方的关系及其省在中国政治的作用问题。

　　今天再次提出省制改革具有更丰富的意义。仍然可以把省制改革放在国家统一和国家建设的内容中来加以讨论。尽管经过近百年的革命，中国已经成为统一的多民族的国家，但这并不意味着国家统一不会再出现任何问题了。至少从中央地方的关系而言，中国还没有从制度层面完全解决国家统一的问题。中央能够控制省主要是因为执政党所具备的强制力，而非基本制度。一旦当中央被这样那样的因素所弱化的时候，就会很快造成强省、弱中央的局面。这种情况在历史上不知道发生过多少次了。如何弱化诸侯的力量是历朝历代所要关注的事情。

　　但是今天讨论省制改革更为重要的一个原因，就是如何强化中央的权威或者地方政府的权力把改革推向深入。中央地方关系已经成为中国改革的其中一个最大的制度性制约。中国在毛泽东和邓小平的强人政治时代，中央处理中央和地方关系没有什么大的困难。毛泽东时代对中央地方关系作了几次调整。邓小平时代，省扮演了一个很重要的改革角色。无论是集权还是分权，中央政府都是占主导地位的。分权就是中央政府授权在各省从事改革事业，例如八十年代的广东。尽管中央里面有不同的声音，但中央还是能够保护地方的改革的。另一方面，一旦中央权威被弱化，中央领导层还是能够把权力收回来。这尤其表现在上世纪九十年代中期的选择性经济集权。

　　

中央和地方“互为否决”

　　但在强人政治之后，现在的情况已经发生了很大的变化。中央和地方在一定程度上已经进入了一个“互为否决”的状况。中央的政策，地方可以不执行，或者执行不力，取决于一个特定的政策对地方有无利益。另一方面，地方要对一些改革进行创新，但往往得不到中央的有力支持，很多时候，因为中央官僚层面的多种不同意见而否决地方的改革动议。也应当看到，很多年里，在很多政策领域呈现集权的趋势。一旦地方有问题，权力就往上收。不过，集权并不意味着中央官僚机构能够推动和深化改革。财权集中在中央官僚机构，但并没有把责任也相应地集中起来，这就造成了中央官僚机构和地方政府之间的深刻矛盾。中央出政策，地方出钱，这样的改革就很难推行下去。无论是中央官僚机构的动议，还是地方的动议，所有的改革动力都是在两者的恶性互动中消失得无影无踪了。

如何解决这个结构性问题？是进一步集权还是重新分权？中央官僚机构对进一步集权有很大的动力，但从这些年的经验看，集权并不能解决问题，而是在加深问题的严重性。中国的地方差异巨大，中央政府无论怎样强大和具有权威，其一刀切的政策大多都会失败。有效的集权必须是有选择性的，就是选择一些对国家统一和社会整合至为关键的领域进行集权。因为集权在少量领域，中央政府就可能有能力不计代价地把这些领域的权力巩固好，并把政策执行下去。

　　这也表明中央政府最终还是需要把大量的权力下放到地方政府。从以往的经验看，这里又出现一个困局，那就是，如果省政府获取了大量的权力，那么诸侯政治、地方主义会变得不可避免，地方的崛起将会是对中央权威的一大威胁。这就是八十年代人们所说的“一集就死、一死就放、一放就乱、一乱就集”的集权—分权怪圈。尽管这个怪圈很长时间不谈了，但是现在实际的情况要比八十年代严重得多。

　　

虚省是重要的分权方法

　　如果大规模的分权变得不可避免，那么就要考虑如何分权。这种分权必须在扩展地方权力的同时有利于中央权威的提升，也就是分权必须是中央和地方互强的双赢游戏。多给县政权力，是其中一个方法。提倡虚省则是一个更为重要的分权方法。

　　有关省制改革，从前很多讨论或者政策建议为什么并没有在现实中发生？最主要的原因就是这些设想或者计划过于理想化，没有政治的现实性。任何组织成立容易，要取消就非常困难。任何组织一旦产生就很快会演变成既得利益，就会用各种方法来抵制改革的。例如作为中国最基层的乡镇政权，大多在财政上已经处于破产状态。这些年来一些省份的撤乡并镇的实践也表明，取消乡镇一级政权也不会对基层治理产生很大的影响。

　　但真的要撤掉这一级，也是非常困难，无论是基层还是高层官僚机构都可以成为阻力。取消乡镇这一级政府都很困难，更不用说要对权力巨大无边的省一级政府进行激进改革了。这里更多的不是因为机构设置的合理性，而是人们对自己利益的本能的保护。所有的改革最终都要涉及到人，是对人的改革，而人必然会抵制对自己不利的改革，这最也自然不过了。

　　在有关省制改革的各种设想中，虚省最具现实性。中国的省份已经过大，扩省和兴省行不通，因为这样做只会导致中央权力的进一步弱化，最终导致国家的分裂。分省、缩省非常困难。因为历史的和现实的原因，现存省份的形成有其合理的方面。无论是分省和缩省会遇到想不到的阻力，即使可以做成，也不见得很科学。省制的改革在考量国家的统一和长久治安问题的同时必须符合中国发展的大趋势的，就是工业化和城市化。

　　

多设直辖市现实可行

虚省不是要把省废掉或者缩小，而是要转变省的功能。如何做？多设直辖市就会是个现实可行的方法。例如，如果广东的广州、东莞和深圳都成为了直辖市，那么广东的地方主义就很难成大气候。中国目前的所有计划单列市都可以成为直辖市。理想地说，中国可以成立60至70个直辖市单位。根据以往的经验，设直辖市没有多大的政治阻力。非常重要的一点就是很容易把省政府官员转变成为直辖市的官员。和县政府一样，直辖市政府也和中央政府建立直接的联系。如果县（市）政府主要的治理重点在农村，那么直辖市的重点应当在城市和城市化。

　　那么，省政如何改革呢？诸多直辖市设立之后，自然可以虚省。但虚省并不是说不要省，而是需要转变省级政权的功能。省级政府可以成为中央政府的派出机构。在中国历史上的很长时间里，省本来就是中央政府的一部分，后来为了广袤国土治理的需要，才转变成为地方政权的。但要意识到，那是农业社会的治理。在工业化和城市化时代，市政变得重要起来。如果省变成中央政权的一部分，那么就意味着省级财政直接由中央政府负责。省变成中央政府的派出机构，省和省内的政府，无论是直辖市还是县（市），可以实行地方联邦制的制度，就是说省代表中央政府负责一些涉及到全省的事宜，而直辖市和县（市）负责区域内的地方事务，省和其他政府形成有效的分工。这实际上有点类似联邦制的运作。省代表中央权力管理地方，而通过中央权力和直辖市、县（市）的直接关联可以加强中央和地方社会的关系。

　　

不至于影响行政效率

　　有人会说，这样做会影响行政效率。现在是一对三十几（中央政府对三十几个省级单位）。省制改变后就会变成一对六、七十了（中央政府对六、七十个直辖市单位）。从现代信息社会的观点看，数量的增多，中央管理直辖市的效率不见得会受多大影响。再说，行政也不仅仅是个效率的问题，而是国家政治长治久安的问题。现在的三十几个省级单位每个都具有很大的能量和中央较量，但六、七十个直辖市就很难单独和中央较量。城市可以自治，但城市不会独立。这就是说，这样做必然会巩固中央的权力，因为中央不会面临来自地方的具有实质性的挑战。

　　如果省级成为中央政府的派出机构，乡镇变成县（市）的派出机构（如果乡镇不能被取消的话），那么中国的行政层级必然大大减少，行政效率会大大提高。同时，这样做也能够为未来以民主化为主体的政治改革打下一个行政结构基础。中国的省都那么大，一旦民主化，就会产生巨大的能量。从世界各国民主化的经验来看，不能排除在规模很大的省或者其他地方政权一些出于私利的政治人物利用民主化来追求地方主义，甚至是闹独立。直辖市和县（市）都是未来中国民主政治的单元，它们都没有任何独立的可能性。

　　

　　　作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点